2.2 Lopend beleid en beleidsversterkingen – Algemeen
Intersectionele benadering
Een effectieve aanpak van discriminatie en racisme vraagt om een intersectionele benadering. Discriminatie en racisme manifesteert zich op verschillende momenten en op verschillende manieren, waarbij uitsluiting en achterstelling op basis van verschillende gronden, zoals herkomst, huidskleur, gender, klasse, seksualiteit, religie en handicap zich vermengen en kunnen leiden tot specifieke vormen van discriminatie en uitsluiting in de samenleving. Bijvoorbeeld als iemand wordt uitgesloten omdat iemand zwart en moslim is, of zwart en queer, of als een moslimvrouw negatief wordt bejegend op straat omdat zij vanwege haar religie en gender een hoofddoek draagt.
Mede naar aanleiding van het Zwart Manifest en het Manifest tegen islamofobie zijn acties in gang gezet rond het thema intersectionaliteit. Om de mogelijkheden te verkennen waarop partijen, waaronder het Rijk, aan de slag kunnen met een zogenoemde intersectionele benadering om discriminatie en racisme aan te pakken, zijn in opdracht van het Ministerie van SZW kennistafels rondom het thema georganiseerd met wetenschappers, vertegenwoordigers en (ervarings-)deskundigen vanuit verschillende gemeenschappen en vertegenwoordigers uit het anti-discriminatie – en racisme werkveld. De uitkomsten van deze kennistafels geven aanleiding om handelingsperspectief op intersectionaliteit te vergroten.
Racisme
Het zou goed zijn als in Nederland nadrukkelijker wordt stilgestaan bij de viering van 21 maart, de door de Verenigde Naties uitgeroepen “Internationale Dag tegen Racisme en Discriminatie”. Tal van landen over de hele wereld staan op 21 maart stil bij het onrecht dat mensen elkaar aandoen door te discrimineren. De NCDR zal hierin ook zelf het voortouw nemen door jaarlijks – zo mogelijk in samenwerking met alle Antidiscriminatievoorzieningen – meerdere activiteiten rond deze dag te organiseren.
Het kabinet is voornemens om te onderzoeken wat de gevolgen zijn van een herijking van de term “ras” in de Grondwet. De minister van BZK heeft een advies gevraagd aan het College voor de Rechten van de Mens over de juridische definitie van de term ‘racisme’. Dit advies is begin juli met de Tweede Kamer gedeeld. i Naar aanleiding van dit advies zullen samen met het College verdiepende gesprekken gevoerd worden met allerlei partijen over de termen ‘ras’ en ‘racisme’. Het kabinet geeft daarmee invulling aan het advies van het VN Committee on the Elimination of Racial Discrimination over het onderwerp. Dit voornemen sluit aan bij signalen en verhalen die de NCDR heeft gehoord in de samenleving. De NCDR ondersteunt dit voornemen omdat voor veel Nederlanders het woord ‘ras’ een beladen woord is. De term ras in Artikel 1 van de Grondwet kent een juridische definitie die staat voor een verzameling van noties als huidskleur en etniciteit. Het refereert juridisch gezien niet aan de term ras als ‘sociaal construct’, maar maatschappelijk voert het ons terug naar tijden en situaties waarbij op basis van ‘ras’ onderscheid werd gemaakt tussen mensen en dit gebruikt werd om ongelijke behandeling te legitimeren.
Slavernijverleden
Interdepartementaal wordt er op verschillende manieren (onder meer door middel van het herdenkingsjaar 2023 en de ontwikkeling van een Nationaal Slavernijmuseum) gewerkt aan meer kennis en bewustwording over (de doorwerking van) het slavernijverleden en het koloniale verleden, alsook de gevolgen daarvan op de maatschappelijke positie en inclusie van personen van Afrikaanse, Afro-Surinaamse en Afro-Caribische afkomst. Het adviescollege dialooggroep Slavernijverleden heeft in zijn eindrapport “Ketenen van het verleden” uitgesproken dat erkenning een belangrijke stap is voor Nederland als geheel. Het adviescollege geeft aan dat erkenning aan de ene kant genoegdoening geeft aan degenen die onder de slavernij hebben geleden, en aan de andere kant een kritische kijk op de Nederlandse geschiedenis in bredere zin bevordert. De NCDR kan dit alleen maar onderstrepen. In kennismakingsgesprekken en tijdens townhallsessies heeft de NCDR veel mensen gesproken over het belang dat zij hechten aan erkenning. Om die reden wordt ook veel waarde gehecht aan het herdenkingsjaar 2023.
Het herdenkingsjaar 2023 is een belangrijk moment voor de Nederlandse overheid om te markeren dat Nederland zich bewust is van fouten in het verleden en van de schadelijke gevolgen van het systeem van slavernij en de commerciële handel in tot slaaf gemaakte personen. Het vertrekpunt ligt qua reikwijdte bij het Trans-Atlantische slavernijverleden. Daarnaast is er in het Herdenkingsjaar ruimte voor alle gemeenschappen die het slavernijverleden en de periode van contractarbeid daarna willen herdenken. Dat zijn (niet uitputtend) de oorspronkelijke bewoners van Suriname en de eilanden, die als eersten slaafgemaakt zijn, de Chinese gemeenschap die vóór de afschaffing van de slavernij (1858) naar Suriname is gehaald voor contractarbeid, en de Surinaams-Hindostaanse en de Javaanse gemeenschappen die vanaf respectievelijk 1873 en 1890 naar Suriname zijn gekomen. Ook deze groepen maken deel uit van dit gedeelde verleden.”. De Nederlandse overheid beoogt een jaar vol verbinding, waarin ruimte is voor herdenken en vieren, en dat zorgt voor structureel meer kennis en bewustwording over het slavernijverleden en de doorwerking daarvan in het heden.
De NCDR heeft in kennismakingsgesprekken en tijdens townhallsessies veel mensen gesproken die van de Nederlandse regering verwachten dat deze over zal gaan tot het aanbieden van formele excuses, mede geïnspireerd door de eerder genoemde voorbeelden van lokale overheden en de private sector.
Het kabinet is bereid om een kosteloze naamswijziging mogelijk te maken voor nazaten van tot slaafgemaakte personen.
Het kabinet zal in samenspraak met betrokken partijen, rekening houdend met de uitkomsten van een wetenschappelijk onderzoek en de uitvoeringsopgave, eind 2022 besluiten op welke wijze dit wordt gerealiseerd.
Het slavernijverleden krijgt nu vaak nog weinig aandacht in onze samenleving. Terwijl er zoveel te vertellen is. Mensen zijn getekend door dat verleden. Momenteel heeft de jaarlijkse herdenking slavernijverleden op 1 juli in het Oosterpark weliswaar een nationale uitstraling (met een speech van een bewindspersoon) en wordt het sinds 2019 structureel gefinancierd door het Rijk, toch roept de NCDR op tot een nationale feest- en herdenkingsdag om de bevrijding van de slavernij te vieren in aanwezigheid van het staatshoofd. Het is van grote betekenis voor mensen die hierdoor zijn geraakt. Dit zou een nationale feestdag moeten zijn. Ook zou deze dag volgens de NCDR een keer in de vijf jaar een vrije dag moeten zijn, ingaande vanaf 2023.
Een beperkt, of eenzijdig wit perspectief op het slavernijverleden vinden we ook terug in ons straatbeeld. Straatnamen en standbeelden van personen die een actieve rol hebben gespeeld in dit verleden zijn, veelal zonder verdere toelichting, deel van onze openbare ruimte. De NCDR pleit ervoor dat door middel van bijvoorbeeld een QR-code bij het betreffende beeld of de straatnaam informatie beschikbaar komt over de rol van deze personen in het slavernijverleden, om zo het bewustzijn over en de toegang tot dit verleden te vergroten. Dit in navolging van wat onder andere de gemeente Hoorn en Rotterdam doen met betrekking tot standbeelden en monumenten.
Institutionele discriminatie en etnisch profileren
In het coalitieakkoord geeft het kabinet aan te willen strijden tegen institutioneel racisme. Het is een belangrijke stap dat in het coalitieakkoord wordt erkend dat er ingebakken vormen van racisme en discriminatie bestaan. Het kabinet geeft aan dat overheids- en uitvoeringsorganisaties het goede voorbeeld moeten geven. Afgelopen mei heeft de staatssecretaris van Financiën erkend dat institutioneel racisme heeft kunnen plaatsvinden binnen de Belastingdienst, waaronder het DG Toeslagen.
Voor de definities van etnisch profileren en institutioneel racisme wordt door het kabinet aangesloten bij definities van het College voor de Rechten van de Mens (CRM). In december 2021 heeft het CRM zowel een mensenrechtelijk toetsingskader over etnisch profileren, als een visienota over institutioneel racisme opgesteld. i
Om het bewustzijn te vergroten en te zorgen dat etnisch profileren en institutioneel racisme niet plaatsvinden, zal de minister van BZK samen met het CRM zorgdragen voor een rijksbrede uitrol van het toetsingskader Discriminatie door risicoprofielen. In dat kader worden verschillende activiteiten ontplooid, zoals een werkgroep met uitvoeringsorganisaties om het toetsingskader om te zetten in een werkbaar kader en het organiseren van webinars over de toepassing van het kader. Ook is er een handboek “constitutionele toetsing van nieuwe wet- en regelgeving” ontwikkeld, is er een invoeringstoets en zullen er voor juristen cursussen ontwikkeld worden om de kennis over discriminatie te vergroten. Verder wordt in het interdepartementale netwerk van klachtbehandelaars aandacht besteed aan de aanbevelingen van de Nationale ombudsman uit het rapport “Verkleurde beelden” over klachtbehandeling bij etnisch profileren. Ook zal de Staatscommissie tegen Discriminatie en Racisme een brede doorlichting doen op discriminatie en etnisch profileren bij de overheid, conform de motie-Azarkan c.s. i Meer specifiek zal de Staatscommissie de regering adviseren over de mogelijkheid en wenselijkheid van een verbod voor overheidsinstanties om etniciteit te gebruiken om fraude te bestrijden, ter uitvoering van de motie Belhaj c.s. i en over de mogelijkheid om onderscheid op grond van ras en nationaliteit in risicoprofielen alleen toe te passen ter bescherming dan wel ter ondersteuning van mensen, ter uitvoering van de motie Mutluer c.s. i.
Volgens het CRM kan etnisch profileren gedefinieerd worden als het gebruik door overheidsinstanties van selectiecriteria als ras, huidskleur, taal, religie, nationaliteit of nationale of etnische afkomst bij de uitoefening van toezichts-, handhavings- en opsporingsbevoegdheden, zonder dat daarvoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Dit kan voorkomen bij het gebruik van een risicoprofiel. Een risicoprofiel is een verzameling van één of meer selectiecriteria op basis waarvan een bepaald risico op normovertreding wordt ingeschat en een selectiebeslissing wordt gemaakt. Een risicoprofiel kan een algoritme zijn.
Discriminatie, zoals bedoeld in Artikel 1 van de Grondwet, dat het gevolg is van het gebruik van risicomodellen dient te allen tijde te worden voorkomen. Het kabinet is niet voor het volledig beëindigen van het gebruik van risicomodellen door de overheid, omdat het een te grote impact heeft op alle vormen van dienstverlening, toezicht en handhaving – en andere overheidstaken. Het kabinet kijkt naar de rechtmatigheid (of het gebruik op basis van de geldende wet- en regelgeving is toegestaan) en naar oneigenlijk gebruik (of behalve een juridische basis er ook een objectieve rechtvaardiging bestaat). Niet alleen wordt het onrechtmatige en/of oneigenlijke gebruik van deze risicomodellen beëindigd, ook vervuilde data die dit oplevert worden verwijderd.
De departementen en uitvoeringsdiensten zijn momenteel onder coördinatie van het ministerie van BZK bezig met onderzoeken op hun beleidsterreinen naar het onrechtmatig of oneigenlijk gebruik van afkomst gerelateerde indicatoren in risicomodellen. Uiterlijk eind 2022 volgt het eindverslag. i
Voor algoritmische verwerking van persoonsgegevens zijn aanvullende instrumenten ontwikkeld om te waarborgen dat een algoritme op een verantwoorde manier wordt ontworpen en ingezet. Zo is door de Universiteit Utrecht de impact assessment mensenrechten en algoritmen ontwikkeld i, een instrument dat kan worden gebruikt voordat gestart wordt met de ontwikkeling van een algoritmische toepassing. Daarnaast is door Tilburg University, de Handreiking non-discriminatie-by-design ontwikkeld i, een instrument dat kan worden gebruikt bij de ontwikkeling van een algoritmische toepassing.
Voor het toepassen van ontwikkelde algoritmen heeft het ministerie van JenV ten slotte de “Richtlijnen voor het toepassen van algoritmen door overheden en publieksvoorlichting over data-analyses” opgesteld i. In lijn met de motie Bouchallikh-Dekker-Abdulaziz kiest het kabinet ervoor om het gebruik van de impactassessment mensenrechten en algoritmen verplicht te stellen bij de ontwikkeling van algoritmische hoog-risico toepassingen binnen de rijksoverheid. Deze instrumenten zijn een aanvulling op het Integraal Afwegingskader (IAK) en de Data protectie impact assessment (DPIA). Omdat algoritmen ook onbedoeld of onvoorzien ongelijke effecten kunnen hebben, is het verder van belang dat er naast preventieve instrumenten ook periodiek onderzoek gedaan wordt naar de effecten van in werking genomen algoritmen. Er zal ook worden onderzocht in hoeverre de Handreiking non-discriminatie by design bekend is bij relevante overheidsdiensten en lokale overheden en in hoeverre de aanbevelingen worden geïmplementeerd. Het ministerie van BZK heeft alle beschikbare instrumenten verzameld in de toolbox datagedreven werken en in de toolbox ethisch verantwoorde innovatie. i
Het ministerie van OCW heeft in het voorjaar van 2021 de verkenning naar de belanghebbenden en mogelijke interventies op het gebied van kunstmatige intelligentie (artificial intelligence- AI), gender en de arbeidsmarkt ontvangen. Hierin zijn interventies op het macro-, meso- en microniveau geïdentificeerd. Het ministerie van OCW zet zich in op het mesoniveau, onder andere door de subsidiering van het congres over dit onderwerp op 18 mei jl. en door in gesprek te blijven over het faciliteren van bewustwording en gesprekken het komende najaar. Verder heeft het ministerie van OCW dit jaar een verkenning uitgezet naar mogelijke interventies op het gebied van AI: AI en lhbtiq+ emancipatie. Dit rapport wordt na de zomer verwacht. Op basis van dit rapport zal de minister besluiten over vervolgacties op dit specifieke thema. Tot slot verleent het ministerie van OCW expertise op het gebied van sekse, gender- en seksuele diversiteit aan verschillende gremia waar overkoepelend beleid over AI en non-discriminatie wordt gemaakt, bijvoorbeeld door input te geven op de Handreiking non-discriminatie van BZK.
Het kabinet gebruikt risicoprofielen met bepaalde specifieke kenmerken van mensen niet of zo min als mogelijk. Publieke en private organisaties die gebruik maken van datasets en algoritmen moeten deze herhaaldelijk toetsen op discriminatoire uitwerking en inclusiviteit. Er komt zo spoedig mogelijk een algoritme-toezichthouder die controleert op transparantie, discriminatie en willekeur.
Lokaal beleid
Gemeenten spelen een belangrijke rol in de aanpak van discriminatie. Als lokale overheidsorganisatie weet een gemeente het beste wat er lokaal speelt. Vanuit het kabinet worden gemeenten gestimuleerd om antidiscriminatiebeleid te ontwikkelen en wordt aanbevolen om zowel in te zetten op apart beleid als een koppeling met bestaand beleid. Een beleid dat zichtbaar en merkbaar is voor de burger. Juist ook als er weinig meldingen worden gedaan van discriminatie, want ervaren discriminatie wordt te vaak niet gemeld.
Hiervoor is allereerst van belang in kaart te hebben wat de huidige stand van zaken is van het lokaal antidiscriminatiebeleid. Het Kennisinstituut inclusief samenleven (KIS) is een onderzoek gestart hoe gemeenten hiermee omgaan.
Om gemeenten te ondersteunen bij het ontwikkelen van beleid zijn vanuit het Rijk verschillende handreikingen ontwikkeld, die specifieke kennis en handelingsperspectief bieden. De geactualiseerde ‘handreiking antidiscriminatiebeleid voor gemeenten’ en de handreiking ‘Geen ruimte voor discriminatie’ worden door de minister van BZK onder de aandacht gebracht van gemeenten. Daarbij wordt het belang van het versterken van de aanpak van discriminatie benadrukt. Het doel is om deze informatie op een centrale plek samen te brengen; een kennispunt ter ondersteuning van de aanpak van discriminatie door gemeenten. Ook gaat het ministerie van BZK in dit kader masterclasses aanbieden aan gemeenten en het lokale beleid in de schijnwerpers zetten op een landelijke dag voor alle gemeenten. Hier zullen knelpunten meegenomen worden die naar voren komen uit het lopende onderzoek van KIS naar het lokaal antidiscriminatiebeleid. Elke gemeente zou expliciet een antidiscriminatiebeleid moeten hebben.
Als onderdeel van de versterking van het lokaal beleid heeft de rijksoverheid enkele handreikingen ontwikkeld. Alle gemeenten zullen worden gewezen op deze handreikingen die goede voorbeelden bevatten van lokaal antidiscriminatiebeleid. Daarnaast worden gemeenten momenteel bevraagd naar de stand van hun lokale antidiscriminatiebeleid. Dat gebeurt via twee onderzoeken; een onderzoek van het Kennisplatform Inclusief Samenleven en een onderzoek van BZK waarbij gemeenten, waarvan de lokale antidiscriminatievoorziening niet vindbaar is op hun website, gebeld worden met het verzoek om een gesprek.
In de genoemde handreiking zijn vele voorbeelden opgenomen van lokale aanpakken, bijvoorbeeld het opstellen van een kadernota of een meerjarige agenda, het opnemen van de aanpak in het coalitieakkoord of het reserveren van geld op de begroting. De NCDR zou verder een verplichting voor het College van Burgemeesters en Wethouders aan de gemeenteraad, om jaarlijks verslag uit te brengen over het gevoerde discriminatiebeleid, vinden passen in het verder borgen van het beleid. Een sterk lokale aanpak van discriminatie kan echter niet zonder sterke antidiscriminatievoorzieningen (ADV’s) die als volwaardige partner in die aanpak worden betrokken.
De gemeenten dragen volgens de Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen (WGA) zorg voor het bieden van toegang tot een ADV. Iedere gemeente moet hieraan voldoen. De ADV is lokaal dé expert op het gebied van discriminatie. ADV’s zijn de spin in het web tussen gemeenten en de strafrechtketen en andere instanties.
Om deze rol in de lokale aanpak goed te kunnen vervullen is het van belang dat ingezet wordt op sterke ADV’s met voldoende middelen en deskundigheid, die goed vindbaar en toegankelijk zijn voor de burger.
Ook wordt gekeken naar het takenpakket van de ADV’s. Volgens de WGA heeft de ADV twee wettelijke taken, te weten (1) onafhankelijke bijstand verlenen aan personen bij de afhandeling van hun discriminatieklachten en (2) registratie van klachten. Bij een mogelijke uitbreiding van taken zal gekeken worden naar een rol in preventie of beleidsadvisering. Ook de verhouding van de rol van de ADV tot de andere organisaties die in de lokale aanpak acteren, zoals de gemeente, het College voor de Rechten van de Mens, de politie en het Openbaar Ministerie zal bezien moeten worden. Daarbij zet het ministerie van BZK in op de ADV als spin in het web. Een van de vragen die beantwoord moeten worden is: hoe kan een ADV een relevante rol spelen op meer plekken in de ketenaanpak, zoals bij ZSM-aanpak i ? Naast het onderzoek naar aanleiding van de motie Belhaj loopt er in opdracht van het ministerie van Justitie een project waarbij het gehele ketenproces en de rollen in kaart worden gebracht om zo het proces te kunnen verbeteren. Daarnaast loopt in dit kader een onderzoek vanuit het ministerie van BZK naar de vraag hoe het meldproces zo kan worden ingericht dat het vertrouwen van de burger hierin groeit en dat het melden een duidelijke meerwaarde heeft voor de melder. Zodra het onderzoek in het najaar is afgerond gaat het ministerie van BZK samen met alle partijen aan de slag met de bevindingen en wordt er een dag georganiseerd met alle partijen die betrokken zijn bij de lokale aanpak en meldingen.
De ADV’s dienen te worden versterkt. De ADV’s hebben volgens de Wet Gemeentelijke Antidiscriminatievoorzieningen de taak om klachten te registreren en klagers te begeleiden. Hiernaast zou ook een preventieve taak in de aanpak van discriminatie expliciet bij de ADV’s belegd moeten worden. BZK pakt dit op met de VNG en de ADV’s.
Zie brief minister BZK van 7 juli 2022 inzake juridische definitie van racisme
Zie voor een beschrijving van institutioneel racisme de brief van de staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst van 30 mei 2022 over Nadere verzoeken Fraude signalering Voorziening.
Kamerstukken II, 2019-2020, 35510 nr. 33
Kamerstukken II, 2020-2021, 30 950 nr. 237
Kamerstukken II, 2021-2022, 30 950, nr. 293
Bij motie van het lid Marijnissen (SP) c.s. van 19 januari 2021 is de regering verzocht om een voorstel te doen hoe overal binnen overheidsinstellingen vervuilde data, risicomodellen en het gebruik van nationaliteit kunnen worden opgeruimd. Dit naar aanleiding van de risicomodellen en discriminatoire selectieregels die naar voren zijn gekomen uit het rapport «Ongekend Onrecht» van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvang.
Impact Assessment Mensenrechten en Algoritmes | Rapport | Rijksoverheid.nl
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/06/10/handreiking-non-discriminatie-by-design
https://www.digitaleoverheid.nl/overzicht-van-alle-onderwerpen/nieuwe-technologieen-data-en-ethiek/het-led/toolbox/ en https://www.digitaleoverheid.nl/overzicht-van-alle-onderwerpen/nieuwe-technologieen-data-en-ethiek/publieke-waarden/toolbox-voor-ethisch-verantwoorde-innovatie/
De ZSM-aanpak is een aanpak binnen de strafrechtketen. ZSM staat voor: Zorgvuldig Snel Maatwerk. Bij ZSM wordt in elke zaak maatwerk geleverd via een aanpak die recht doet aan de belangen van de dader, het slachtoffer en de maatschappij. Voor meer informatie over ZSM-aanpak: ZSM-aanpak bij veelvoorkomende criminaliteit | Strafrechtketen